环境保护部办公厅关于《大气污染防治法》第九十九条有关适用问题意见的复函

环办政法函[2016]2336号

全国人大常委会法制工作委员会办公室：

你委行政法室关于《大气污染防治法》第九十九条适用问题的征求意见函收悉。经研究，现函复如下：

按照来函要求，我部征求了部分地方环保部门意见，并邀请国务院法制办、工业和信息化部、国资委、北京市第一中级人民法院等部门和单位以及有关专家召开了专题研讨会。

一、关于责令停业、关闭的实施主体

江苏省人大法工委在来函中表达了两种理解：第一种理解是，责令停业、关闭的处罚决定由环保部门作出，环保部门在作出决定前报有批准权的政府批准；第二种理解是，责令停业、关闭的处罚决定由有批准权的政府直接作出。我们认为，这两种意见各有其合理性，亦各有利弊。

（一）两种理解的利弊分析

1.关于由环保部门作出责令停业、关闭的决定

由环保部门作出责令停业、关闭的决定，其优点是有利于充分发挥环保部门在环境执法中的自主性和独立性，同时，随着省以下环境监察执法垂直管理体制改革逐步到位，更好地破除地方保护主义。

其弊端在于：从执法实践看，由于责令停业、关闭涉及企业的断水（电、气、热）、机器设备拆除、员工安置、土地重新规划或利用，并可能涉及国有资产处置、涉外关系等综合性问题，地方环保部门普遍反映，以环保部门为主体去实施停业、关闭，存在现实上的困境，很多事项远远超出了环保部门的职责范围，将导致该条文不能切实有效实施。

此外，《行政复议法实施条例》规定，下级行政机关依法经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为行政复议的被申请人；而《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。因此，实践中可能会出现企业对责令停业、关闭的决定不服，但行政复议的被申请人和行政诉讼的被告不一致的情形，不利于纠纷的解决。

2.关于由有批准权的政府作出责令停业、关闭决定

由有批准权的政府作出停业、关闭决定，其优点在于政府可以要求相关职能部门在各自职责范围内采取企业停业、关闭的各项有效措施，保证停业、关闭的决定能够得到切实有效落实，同时可以使行政复议、行政诉讼的被告主体保持一致，简单明了。其弊端在于，由政府直接作出处罚决定，将面临一些具体程序上的困难，比如告知、听证以及执行等。

（二）解释应当遵循的几个基本原则

考虑到上述两种解释各有利弊，建议在作出解释时，遵循以下基本原则：

一是符合立法原意。我们认为，在立法过程中，之所以采用“报经有批准权的人民政府批准”的表述，就是希望将责令停业、关闭的权限交由政府行使。

二是具有现实可操作性。将责令停业、关闭的实施主体解释为环保部门，难以保证必要的法律实施效果。实践中，地方环保部门将会因为顾忌企业停业、关闭可能带来的员工安置、社会稳定等因素，以及行政诉讼的压力，放弃作出责令停业、关闭的决定。

三是有利于环境监管执法。将责令停业、关闭的实施主体解释为“有批准权的人民政府”，更有利于地方政府落实环境保护责任，有利于加强环境监管执法的效果。

四是尊重地方的实际做法。目前，多数地方采用了由政府作出责令停业、关闭决定的做法。从地方立法来看，如四川省委办公厅、四川省政府办公厅2016年印发的《四川省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》，明确规定“责令停业、关闭”的决定由有批准权的政府直接作出。

（三）我们的倾向性意见

我们建议，将责令停业、关闭的实施主体解释为“有批准权的人民政府”。

二、关于“有批准权的人民政府”如何确定

江苏省人大法工委 在来函中表达了两种理解：第一种理解是，“有批准权的人民政府”应当按照属地原则确定，即具有行政处罚权的环保部门所属的同级政府；第二种理解是，不能完全按照属地原则确定，还应当考虑企业归属和投资来源，不需经政府或者其授权的部门批准设立的企业，则按属地原则确定；如对国有企业、外资企业等需经政府或者其授权的部门批准设立的企业事业单位，批准设立的政府或者其授权的部门所属同级政府为“有批准权的人民政府”。我们倾向于第二种理解，理由如下：

一是从法条的文意理解看，“有批准权的人民政府”，是指对企业停业、关闭有决定权的政府，而不是对环保部门提出的停业、关闭报批申请有批准权的政府，，因此，不能按照属地原则，简单解释为环保部门的同级政府。

二是从相关立法看，现行其他法律法规，对一些特殊企业的设立、解散等规定了行政上的批准程序。比如：

《企业国有资产法》第三十四条规定：“重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。”

《外资企业法》第六条规定“设立外资企业的申请，由国务院对外经济贸易主管部门或者国务院授权的机关审查批准。”

《中外合作经营企业法》第五条规定：“申请设立合作企业，应当将中外合作者签订的协议、合同、章程等文件报国务院对外经济贸易主管部门或者国务院授权的部门和地方政府（以下简称审查批准机关）审查批准。”

因此，对“有批准权的人民政府”所作的解释，应当充分考虑国有企业、外资企业、中外合作经营企业等需要由某一级政府或者其授权的部门批准设立的企业类型，以保持相关法律之间的衔接。

三是从操作实践看，对国有企业、外资企业等需要经政府或者其授权的部门批准设立的企业，由下级政府作出责令停业、关闭的决定，将给下级政府造成执法困难，处罚决定也难以落实到位。

综上，我们认为，从当前立法和执法实践来看，环保领域的执法重心已经下移为市、县环保部门，以属地执法为主。因此，一般情况下，“有批准权的人民政府”可以解释为作出限制生产、停产整治决定的环保部门所属的同级政府；涉及国有企业、外资企业等需要经政府或其授权的部门批准设立的企业，责令停业、关闭的决定，应由对上述企业的设立、解散等有决定权的政府，或者有决定权的政府部门所属的同级政府作出。同时，我们认为，“有批准权的人民政府”，不应与审批建设项目环境影响评价文件的环保部门、建设项目投资审批、核准部门以及企业工商注册登记部门挂钩。

以上意见，供参考。

环境保护部办公厅

2016年12月24日